征收集体土地上“住改非”房屋时应补偿停产停业损失#行政法#
网络配图裁判要旨
土地管理法规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。人民政府征收集体土地上房屋时参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，对于被征收房屋“住改非”实际用于经营的情形，应当对被征收人的停产停业损失酌情给予合理补偿。
案号
一审：（）黔01刑初
二审：（）黔行终号
再审审查：（）最高法行申号
案情
再审申请人：杨仕琴。
再审被申请人：贵州省息烽县人民政府（以下简称息烽县政府）、贵州省贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）。
年12月31日，贵州省人民政府批复同意将包括息烽县温泉镇温泉村集体农用地11.公顷在内的农用地转为建设用地并征收为国有。年8月5日，息烽县政府作出关于息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收的决定和征收公告，决定征收息烽温泉疗养院片区开发建设项目规划范围内房屋。杨仕琴的房屋在征收范围内，建筑总面积平方米。杨仕琴于年取得案涉房屋的宅基地使用权证，于年取得餐饮服务许可证，开办温泉景区农家乐，有效期至年8月1日。杨仕琴与息烽县政府就补偿问题一直未达成一致。
在多次协商未果的情况下，年，息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定，对被征收人杨仕琴的房屋予以征收，提供货币补偿或产权调换两种安置方式供杨仕琴自行选择，其中货币补偿包括房屋补偿款、附属设施补偿款及装饰装修补偿款、搬迁补助费、过渡费共计元；产权调换包括建筑面积72平方米房屋一套、平方米房屋三套和温泉生态园公共商铺10平方米与杨仕琴建筑面积平方米住宅房屋进行产权调换，给予杨仕琴装饰装修及附属设施补偿款、搬迁费、过渡费共计元，杨仕琴应补安置房超面积房屋补偿款元，冲抵后各项补偿款共计元，安置房归杨仕琴所有。相关补偿款项均已提存入专项账户。
杨仕琴对征收补偿决定不服，向贵阳市政府申请复议。贵阳市政府作出维持决定。
杨仕琴遂向贵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销前述征收补偿决定和复议决定。
审判
贵阳中院经审理认为，关于评估机构选定程序和房屋评估价值问题，息烽县政府提供的证据可以证明评估机构是按照民主程序确定的，然而评估过程和方法缺乏依据，也未按照评估对象一物一评估的原则进行评估，因此，评估报告对房屋价值的评估存在明显瑕疵。关于房屋征收补偿款的支出情况，应确认房屋征收补偿款已存入指定专款专户。
关于房屋用途和补偿标准问题，因为杨仕琴房屋是农村集体土地上房屋，考虑土地征收的基本原则是确保被征地农民的生活水平不下降或者维持现有水平，杨仕琴房屋办理了餐饮经营许可证并实际经营旅社，息烽县政府按照评估报告所认定的经营旅社的房屋价值之上限对杨仕琴房屋进行补偿，并无不当。综上，息烽县政府作出的征收补偿决定虽存在明显瑕疵，但对杨仕琴的合法权益不产生影响，故对杨仕琴要求撤销征收补偿决定的诉请不予支持。贵阳市政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。据此判决驳回杨仕琴的诉讼请求。
杨仕琴不服，提起上诉。
贵州省高级人民法院认为，对被征收土地上的房屋，原则上作为地上附着物进行补偿。但在对地上附着物的补偿标准、程序等无明确规定的情况下，息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收补偿决定，一是在程序上更为规范，尤其是对征收范围内房屋进行了评估，通过评估程序确定的补偿价格比行政机关单方制定的补偿标准更公正合理；
二是通过作出书面房屋征收补偿决定，对杨仕琴的房屋由测量机构测定面积，房屋的性质也认定为“住改非”，且已按评估区间价格中的最高价格进行补偿，对装修附属设施、搬迁费、过渡费等均按安置补偿方案的标准进行补偿，亦提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，明确各项补偿并告知诉权等，更有利于保护相对人的各项权利；三是从结果上更有利于保护当事人的利益。被诉征收补偿决定对杨仕琴已经进行了较为合理的补偿，虽存在部分瑕疵，但对杨仕琴不产生实质性的损害，结果并无不当。贵阳市政府作出维持该征收补偿决定的行政复议决定亦无不当。据此判决驳回上诉，维持原判。
杨仕琴向最高人民法院申请再审。
最高法院认为息烽县政府作出征收补偿决定和贵阳市政府作出复议决定正当，对杨仕琴申请再审的事由不予支持。同时认为，根据原审查明杨仕琴办有餐饮经营许可证并实际经营旅社的具体情形，对于实际从业人员，息烽县政府还应当予以核实，参照息烽温泉疗养院片区开发建设项目房屋征收与安置补偿方案规定的相关标准，进一步予以补助。但此节尚不足以构成针对被诉征收补偿决定和复议决定启动再审的法定事由，故裁定驳回再审申请。
评析
对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营，征收时是否酌情补助停产停业损失，审判中存有争议。一种观点认为，本案当事人主张的相关损失基于公平合理和可信赖的原则酌予补偿；另一种观点认为，本案当事人主张的相关损失因不属于法定待工待业损失而不应予以补偿。本案中，最高法院再审审查裁定支持前一种观点，认为行政合理性原则和比例原则要求为了公共利益征收集体土地时，要给予当事人公平合理的补偿，保障被征收人的生活水平不降低。
年8月26日修正并于年1月1日实施的土地管理法第四十八条规定，“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障，本案应按照息烽县政府制定的房屋征收与安置补偿方案给予待工人员公平、合理的补偿。鉴于经人民法院现场工作、调解，息烽县政府出具书面承诺，自愿一并补偿杨仕琴待工人员补助费，本案不启动再审程序。
一、对本案当事人所主张损失的定性
最高法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔〕20号）第12条第2款规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持”。实践中存在部分政府在针对集体土地征收时，多次协商后未达成安置补偿协议或长期怠于作出征地安置补偿决定的情况。随着当地物价房价上涨，若继续按照当初征地时给予安置补偿，被征地安置农民也无法进城购房或另寻宅基地重建房屋，明显不符合合理性原则。
本案所涉征地地块由于拥有独特的温泉旅游资源，当地农户大多长期开办农家乐，与其他一般集体土地拥有种植、畜牧、林业经营不同。本案当事人杨仕琴的农村集体土地已于年被批准征收，但由于当事人与政府一直未就补偿金额达成一致，迄今政府未就房屋进行拆除。若仍按照农村集体土地上附着物的标准对当事人进行补偿，会使当事人权益受损，故在本案中，对于待工人员，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准给予一定补助，具有法理和事实上的基础。
当前，对于国有土地上征收补偿有明确的相关规定，《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十三条明确规定，“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。”但对于集体土地上征收安置补偿比照国有土地征收补偿进行，除法释〔〕20号司法解释的原则性规定之外，对哪些项目比照参照适用，全国范围内并无明确而详细的程序性和实体性规定，更多见诸于各地政府出台的地方性法规或规范性文件中。
本案中，息烽县政府在集体土地征收补偿中参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，委托房地产资产评估公司对拟征收红线范围内房屋市场价值进行评估、公示，对当事人杨仕琴的房屋进行了测绘，详细划分了房屋的用途，作出了关于对杨仕琴房屋征收的预安置方案、息府征决字（）12号房屋征收补偿决定书，列明货币补偿及产权调换方式，程序相对而言比较规范，属于结合当地实际的自我监督和约束，有利于实现当事人的各项权利。
二、酌定补助停产停业损失的必要性及可行性
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。由此可见，在征收国有土地时若造成了被征收人停产停业，需要对被征收人的待工待业人员进行补偿。参照国有土地上房屋征收补偿所进行的集体土地上“住改非”的房屋，考虑经营和从业人员实际情况，对待工待业损失是否酌情给予补偿或补助，便值得在审判实务中思考。
第一，集体土地征收中“住改非”房屋参照国有土地上房屋征收与补偿发放待工待业损失在现行政策法律框架内具有可行性。“住改非”，是指在国有土地上的住宅利用其特有的区位优势实际用作经营的情况，该房屋产权证上登记为住宅用房。司法实践中，当前农村集体土地上房屋征收补偿中遇到类似“住改非”的情形也不少见。“三农”问题一直是全党工作重中之重，解决农民收入问题一直是全党全国
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